1. Kebijakan
Salah satu persoalan mendasar dari upaya pengembangan agroforestri adalah sangat terbatasnya dukungan kebijakan dan kemauan politik pemerintah dalam bidang ini. Tidak ada sektor yang merasa bertanggung jawab dan berkewajiban mengembangkan kebijakan agroforestri karena bidang ini lintas disiplin dalam analisisnya dan sektoral dalam implementasinya. Kebijakan adalah salah satu unsur vital dalam organisasi atau lembaga apapun, apakah itu lembaga pemerintah, swasta, lembaga pendidikan, LSM, donor,atau lembaga internasional, bahkan dalam keluarga atau institusi informal sekalipun. Kebijakan merupakan landasan untuk tindakan-tindakan nyata dilapangan. Kebijakan ada pada setiap lembaga atau organisasi yang dapat diturunkan dalam bentuk strategi, rencana, peraturan, kesepakatan, konsensus dan kode etik, program dan proyek. Keberhasilan kebijakan sangat ditentukan oleh proses pembuatannya dan pelaksanaannya.
Analisis kebijakan sebagai ilmu pengetahuan juga memerlukan pendekatan multisipliner dan pengembangannya memerlukan pendekatan lintas sektoral.Artinya kebijakan di satu sektor harus memperhatikan implikasinya bagikegiatan atau dampak di sektor lain. Persoalannya kebijakan lintas sektoralsulit dikembangkan karena masing-masing sektor akan mempunyai strategi,program, proyek dan anggaran terpisah. Apakah ada sektor yang maudipimpin atau dikelola sektor lain?Kaum akademik bisa melihat kebijakan sebagai suatu ilmu yang lintas disiplin.Sebagaimana kita mempelajari teori kelembagaan, ilmu kebijakan merupakan ilmu yang multidisiplin, berkaitan dengan masalah-masalah pembangunan. Ilmu ini dirancang untuk menyoroti masalah-masalah fundamental yang muncul ketika warga negara dan pembuat kebijakan melihat perubahan-perubahan sosial, ekonomi dan politik dan membuat kebijakan untuk mencapai tujuan publik.
1.1.Pengertian kebijakan
Ada berbagai pengertian tentang kebijakan. Di bawah ini, diringkaskan beberapa pengertian kebijakan. Kebijakan adalah :
- Jalan atau cara bagi lembaga yang berperan sebagai pemegang kewenangan publik (dalam hal ini pemerintah) untuk mengatasi suatu permasalahan atau sekelompok permasalahan yang saling berhubungan;
- Cara atau jalan yang dipilih oleh pemerintah untuk mendukung suatu aspek dari ekonomi termasuk sasaran yang pemerintah cari untuk mencapainya dan pemilihan metode untuk mencapai tujuan dan sasaran itu;
- Tindakan apapun yang dipilih pemerintah yang perlu untuk dilakukan;
- Kegiatan yang dipilih secara sengaja oleh aKtor tetentu atau sekelompok aktor dalam mengatasi suatu masalah. Kebijakan publik adalah kebijakan yang dibuat oleh lembaga pemerintah dan pejabatnya.
Dari berbagai definisi kebijakan baik yang sederhana maupun yang kompleks di atas kita dapat menghimpun unsur-unsur utama dalam kebijakan , yakni : “ Kebijakan adalah cara dan tindakan pemerintah untuk mengatasi masalah pembangunan tertentu atau untuk mencapai tujuan pembangunan tertentu dengan mengeluarkan keputusan, strategi, perencanaan , dan implementasinya di lapangan dengan menggunakan intrumen tertentu.
1.2.Unsur-unsur dalam Kebijakan
Pada saat ini ada pandangan keliru bahwa kebijakan sama dengan peraturan pemerintah.Kebijakan bukan hanya apa yang tertulis dalam peraturan dan perundangan-undangan. Kebijakan merupakan refleksi dari struktur dan fungsi pemerintahan yang mengaturnya. Peraturan, perundang-undangan dan ketetapan berisi pembatasan-pembatasan, hak dan kewajiban serta pengaturan lainnya yang mengikat. Setiap peraturan dijalankan oleh suatu struktur pemerintahan yang berbeda-beda dan sangat tergantung akan budaya kebijakannya.
Apakah budaya kebijakan tersebut dapat mengakomodir kenyataan lapangan ataukah ketat menerjemahkan sesuai dengan isinya. Kebijakan ini biasanya diterjemahkan dalam pernyataan-pernyataan yang dikeluarkan oleh pemerintahan yang menjalankannya, yang biasanya juga mencerminkan kepentingan pihak yang menjalankannya. Dalam praktek, kebijakan seringkali justru dibuat untuk memanfaatkan kekuasaan demi kepentingan kelompok politik atau pribadi tertentu.Kebijakan adalah kendaraan pemerintah untuk berbuat yang baik bagi rakyatnya. Karena itu kebijakan adalah untuk kepentingan umum (publik).Kebijakan dapat dinyatakan dalam berbagai 1) instrumen legal (hukum) sepertiperaturan perundangan atau 2) instrumen ekonomi seperti kebijakan fiskal,pajak, subsidi, harga, kebijakan keuangan, moneter dan finansial; atau 3)petunjuk dan arahan atau instruksi dan perintah; 4) pernyataan politik semata(political statement ); dan 5) kebijakan dapat dituangkan dalam garis-garis besararah pembangunan, strategi, rencana, program dan kemudian dapat diterjemahkan ke dalam proyek dan rencana anggaran tertentu.Dari berbagai definisi di atas, beberapa elemen penting dari kebijakan yaitu:
· Masalah yang akan diatasi dengan kebijakan
· Cara untuk mengatasi masalah tersebut
· Tujuan yang akan dicapai
· Kepentingan yang diinginkan
· Aktor yang akan melakukannya
· Instrumen atau perangkat untuk melaksanakan kebijakan
· Aturan untuk menggunakan instrumen tersebut
1.3.Kebijakan dibuat untuk mengatasi masalah
Apa itu masalah?
Kebijakan adalah intervensi pemerintah (dan publik) untukmencari cara pemecahan masalah dalam pembangunan dan mendukung prosespembangunan yang lebih baik.Kebijakan dibuat untuk mengatasi masalah.
Karena itu cara mendefinisikan masalah juga merupakan salah satu landasan untuk membuat kebijakan yangbaik. Hubungan sebab dan akibat antara masalah dan penyebab masalah sertaapa pengaruh dan dampak atau akibat jika suatu masalah diatasi atau suatutindakan diambil pemerintah untuk mengatasi suatu masalah perlu dipelajari dengan seksama.Tidak terlepas kemungkinan bahwa pemerintah mengambil keputusan untuk mengatasi suatu masalah tetapi tujuannya untuk kepentingan sekelompok orang atau partai atau untuk kepentingan pemerintah sendiri. Bisaterjadi pula kebijakan yang dibuat untuk mengatasi masalah akan menimbulkan masalah baru. Syukur kalau masalah baru ini sudah diprediksi tetapi apa yang terjadi kalau tidak diduga sama sekali atau diabaikan sama sekali? Cukup banyak bukti menunjukkan bahwa kebijakan yang dibuat sebagai upaya menyelesaikan suatu masalah telah menimbulkan masalah baruApa itu masalah? Masalah dapat dikategorikan ke dalam dua kelompok utama:1) masalah yang dapat diatasi dan harus diatasi dan 2) masalah yang tidak bias diatasi namun harus disesuaikan. Dengan melihat dua kategori ini dapat kita identifikasi dan definisikan masalah secara lebih tepat. Seringkali orang membuat suatu daftar masalah tetapi ternyata sebagian besar tidak bisa atau bahkan tidak mungkin diatasi.
Masalah yang dapat diatasi misalnya tanah tidak subur. Mengatasinya tentu ada macam-macam pilihan. Masalah yang tidak bisa diatasi namun harus disesuaikan adalah curah hujan. Kita tidak bisa mengatasi jumlah atau intensitas dan waktu turunnya hujan di sini kita harus menyesuaikan. Namun kalau kekurangan air mungkin bisa diatasi secara teknis dengan pemberian air irigasi dan kalau kelebihan air bisa dengan drainase.Kebijakan bisa merupakan upaya pemerintah untuk memperkenalkan model pembangunan baru berdasarkan masalah lama. Kebijakan juga adalah upaya untuk mengatasi kegagalan dalam proses pembangunan. Kegagalan itu bias kegagalan kebijakan itu sendiri, kegagalan pemerintah dan negara, kegagalan dalam bidang kelembagaan, kegagalan dalam ekonomi, perdagangan dan pemasaran dan sebagainya. Kebijakan pemerintah untuk pengembangan agroforestri dapat kita nyatakan sebagai cara dan tindakan pemerintah untuk mengatasi masalah kerusakan hutan dan produktivitas pertanian serta ekosistemnya,serta permasalahan lingkungan yang mempengaruhi produktivitas dan keberlanjutan system produksi pertanian dan atau kehutanan. Pertanian di sini mencakup dimensi yang luas termasuk perikanan,peternakan dan perkebunan serta hortikulturadan tanaman pangan. Lingkungan dalam hal ini termasuk lingkungan darat dan perairan. Jika kita berbicara produktivitas tidak hanya dalam arti fisik(hasil per satuan luas atau per satuan waktu) tetapi juga menyangkut kelembagaan pasar, aspek sosial dan kesejahteraan masyarakat petani.Cara merumuskan masalah dan menganalisis masalah yang tepat akan mempunyai pengaruh pada pembuatan kebijakan yang tepat. Misalnya sering terjadi bahwa kebijakan salah dibuat karena akar masalahnya salah diidentifikasi. Demikian pula sering terjadi kebijakan dibuat menimbulkan masalah baru karena analisis sebab akibat dari permasalahan tidak tepat. Perumusan masalah yang tepat juga sangat menentukan pilihan penggunaan instrumen yang tepat.
1.4.Instrumentasi kebijakan
Kebijakan hanya akan menjadi kebijakan atau cita-cita semata kalau tidak dapat dilaksanakan. Untuk dapat diterapkan, kebijakan memerlukan instrumen atau perangkat dan alat kebijakan (policy instruments). Instrumen diterjemahkan kembali sebagai strategi, program, proyek, petunjuk teknis pelaksanaannya dilapangan, maupun metoda, alat dan teknik analisis untuk evaluasi dan pemantauan atas kebijakan yang diterapkan. Misalnya dalam bidang ekonomi,instrumen kebijakan dapat berupa subsidi, pajak, harga, tarif, retribusi dan sebagainya. Instrumen-instrumen ini disebut sebagai instrumen ekonomi. Instrumen kebijakan merupakan intervensi negara yang dirancang untuk mencapai tujuan serta untuk mengatasi kendala dalam pelaksanaan kebijakan.Misalnya upaya pengembangan kebijakan pembangunan pertanian denganjenis-jenis tanaman tertentu menghadapi kendala cuaca atau musim tanam yang bisa mengganggu, maka instrumen dirancang untuk mengatasi kendala cuaca dan iklim dengan membuat keputusan menanam jenis-jenis tanaman yang berbeda yang disesuaikan dengan kondisi cuaca atau iklim. Juga bias dikembangkan pola tanam atau pemilihan jenis tanam berdasarkan pola iklimatau cuaca yang sudah diramalkan akan terjadi. Instrumen yang dikembangkan untuk memperhatikan tujuan sudah jelas dirancang agar kebijakan bias mencapai atau memenuhi tujuan yang diinginkan (Ellis, 1994).Di dalam klasifikasi kebijakan pertanian, instrumen kebijakan bisa dibagi kedalam beberapa kelompok tergantung kepada apakah untuk mencapai tujuan,apakah kebijakan akan dioperasikan pada tingkat kebun (usaha tani), pasar,konsumen atau pada tingkat lain, apakah kebijakan dioperasikan pada tingkat harga, institusi atau teknologi, apakah kebijakan harga pasar, kebijakan perdagangan (kuota, pajak eskpor) atau pada ekonomi makro (nilai tukar uang,tingkat suku bunga, suplai uang) dan sebagainya.Bagaimana dengan instrumen untuk kebijakan di bidang kehutanan? Kebijakan pengelolaan hutan biasa meliputi berbagai aspek dari perencanaan sampai perdagangan. Misalnya bagi pengusaha HPH (Hak Pengusahaan Hutan) ataudalam peraturan baru disebut IUPHHK (Ijin Usaha Pemanfaatan hasil Hutankayu) ada instrumen fiskal dan finansial berupa pungutan PSDH, Dana Reboisasi (DR) atau yang akhir-akhir ini cukup ramai dibicarakan yaitu retribusi yang dipungut oleh pemerintah kabupaten. Kebijakan di sector kehutanan seringkali sangat tergantung siapa menteri kehutanan yang sedang menjabat. Sehingga seringkali kita mendapatkan bahwa fokus atau prioritas kebijakan berubah antara menteri yang satu dengan yang lain atau antara periode yang satu dan yang lain. Misalnya saat ini menteri kehutanan menyampaikan lima prioritas pembangunan kehutanan. Lalu ada pernyataan politik pemerintah bahwa perhutanan sosial akan menjadi landasan atau jiwa dari seluruh model pengelolaan hutan. Kenyataan juga menunjukkan bahwa perancanaan kehutanan nasional (National Forest Plan atau NFP ) belum juga selesai dibuat dan harus terus menerus diperbaiki. Akibatnya instrumen yang dibuat juga harus berubah atau ditambah.Sampai sekarang kebanyakan instrumen di keluarkan dalam bentuk peraturan.Kebijakan ditetapkan dalam bentuk peraturan dan hukum dan instrumen ini disebut sebagai istrumen legal, instrumen aturan atau instrumen hukum.
1.5.Proses pembuatan kebijakan
Untuk pelaksanaan kebijakan perlu ada lembaga (organisasi) yang mewadahi dan menjalankannya. Biasanya kebijakan di buat dan dilaksanakan oleh negara atau lembaga-lembaga atau badan dalam negara. Negara harus dibedakan dari pemerintah.
Pemerintah adalah sekumpulan orang yang ditugasiuntuk menjalankan kehidupan suatu negara, yang bertanggung jawab untukmembuat kebijakan.
Negara adalah seluruh sistem institusi publik yangbertanggung jawab atas administrasi dan menjalankan serta menegakkan keputusan-keputusan politik dan kebijakan yang telah diambil. Negara mencakup seluruh elemen dan perangkat institusi publik dan birokrasi, dinas dan angkatan bersenjata yang menjadi kendaraan pemerintah menjalankan kekuasaannya (Elis ,1994). Kebijakan yang dikeluarkan oleh suatu lembaga biasanya disebut kebijakan lembaga atau kebijakan saja sedangkan kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah biasa disebut kebijakan publik karena pemerintah harus melayani kepentingan publik. Pembuatan atau pengembangan kebijakan biasanya sangat tergantung pada kemauan politik pemerintah. Pemerintah yang bersifat diktator, represif atauotoriter cenderung membuat kebijakan secara sepihak, artinya dilakukan oleh pemerintah sendiri tanpa mempedulikan masukan dari publik serta lebih memperhatikan kepentingan politik kelompok tertentu dari pada kepentingan publik. Namun di berbagai negara pengembangan kebijakan semakin memperhatikan pendapat atau masukan dari publik.Tekanan publik dan masyarakat madani (civil society) di Indonesia akhir-akhirini telah memaksa sebagian elemen pemerintah untuk melakukan perubahan dan mengadopsi paradigma baru. Pemerintah bisa melaksanakan kebijakan tetapi proses perancangan dan pembuatan pembuatan kebijakan harus melibatkan publik. Publik dalam hal ini mencakup berbagai eleman masyarakat termasuk masyarakat umum, masyarakat adat, lembaga bukan pemerintah,lembaga swadaya masyarakat, swasta, peruguran tinggi atau kaum akademik,tokoh agama dan pemuka masyarakat lainnya. Idealnya semua pihak ini dilibatkan dalam proses pembuatan kebijakan sebelum akhirnya disyahkan secara formal oleh pemerintah.Seringkali pemerintah menganggap bahwa keterwakilan masyarakat umum telah difasilitasi dalam lembaga perwakilan rakyat (DPR atau DPRD). Tetapi karena ketidakpuasan publik terhadap kinerja, moral dan efektifitas lembaga perwakilan rakyat ini tekanan terus bertambah untuk melibatkan masyarakat luas sesungguhnya dalam representasi yang lebih memadai dan tidak harus formal. Untuk membuat sebuah kebijakan baru tentu kita akan memulai pada kotak perumusan masalah dengan memperhatikan konteks sosial, ekonomi, politik, dan sebagainya tergantung pada masalah yang dihadapi dan kebijakan yang akan dibuat. Kemudian dirumuskan agendanya lalu dirumuskan kebijakannya dan seterusnya.Proses pembuatan kebijakan sendiri dapat dilakukan dengan beberapa cara atau pendekatan. Pemerintah otoriter atau korup cenderung membuat kebijakan yang menguntungkan kelompok dan kepentingannya dan mengabaikan publik serta masyarakat madani. Sebaliknya pemerintahaan yang democratis memerlukan partisipasi publik dalam proses pembuatannya. Di Indonesia proses ini banyak didukung oleh masyarakat, lembaga swadaya masyarakat dan media massa sebagai unsur penting dalam masyarakat madani ( civilsociety). Proses pembuatan kebijakan yang melibatkan peran serta berbagai unsur masyarakat disebut proses konsultasi publik atau mekanisme konsultasi publik.
